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学习贯彻《浙江省实施〈地方志工作条例〉办法》征文获奖作品展·二等奖

2013-05-27 08:37:24

领会实质  重在落实

——对《浙江省实施〈地方志工作条例〉办法》的几点解读

衢州市方志办 钱道本

  2012年11月,《浙江省实施〈地方志工作条例〉办法》(下文简称《办法》)公布,并于2013年1月1日开始实施。从立法类型看,《办法》属地方性、执行性立法范畴,这一类法律法规的功能为“使宪法、法律和行政法规及其他国家政策在本行政区域内得到实施。”(1)《办法》着力体现这一功能,是《地方志工作条例》在全省范围内的延伸。接下来,第一要学习领会《办法》的精神实质,第二要运用《办法》来规范地方志领域的各项工作。本于此,笔者拟采用“小切口、深分析”理论剖析模式,对《办法》的几点规定及如何贯彻作一解读,包括修志涉及的隐私权、规范承编单位在政区总志编纂中的工作、地方志资源开发3项,分别归属志文写作、修志管理和开发利用3个领域。之所以如此谋篇,主要基于两点考虑:一是限于篇幅,只能择要而谈。二是避免大而全的泛泛而谈,力求比较深入地探讨。
  一、关于修志涉及的隐私权
  随着社会发展,隐私权越来越受关注,媒体侵犯隐私权案例时常见诸报端。作为一种事实(史实)的记录,地方志书也可能涉及个人隐私,这需审慎处理。关于这个问题,在理论和实践上均存在不少争议。2007年,安徽省滁州市方志办将当代“社会影响较大的犯罪分子”列入《皖东人物》征集范围,引起志界、法学界乃至社会各界的关注和争论。赞同者有之:此举体现尊重历史、尊重事实的科学态度,是惩恶扬善的需要;反对者有之:这将侵犯他们的隐私权,不仅罪犯一辈子抬不起头,而且会影响其后代子孙。
  从一般原则角度看,《办法》已关注到隐私权与志书编纂的关系,体现在第十一条:“县级以上人民政府地方志工作机构可以对有关资料进行查阅、摘抄、复制,但涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私以及不符合档案开放条件的除外。”表述基本与《地方志工作条例》第十一条一致。不利用涉及个人隐私资料,意味着要避免记录纯属个人隐私的内容。这是原则规定,有待进一步具体化,才能将之运用于实践。
  (一)隐私权及对其侵犯的表现方式
  2009年12月,十一届全国人大常委会第十二次会议审议通过侵权责任法,次年7月1日起实施。这是隐私权在我国首次以法律形式得以确认。隐私权的核心是个人独处权,“应当主要涵盖三大类,即个人信息、私人活动及私人领域”。私人信息主要包含个人情况,应当有医疗记录、身体缺陷、健康状况、财产状况、宗教信仰、犯罪被害人资料等;私人活动属于动态隐私,如社会交往、婚外恋等;私人领域也称私人空间,如个人日记、居室、个人隐秘部位等。(2)对隐私权的侵犯,有不同的表现。其中之一为通过各种方式不当披露个人隐私,主要有三:一是通过言论侵害,二是通过出版物侵害,三是通过新闻媒体侵害。(3)作为志书,属于上述第二类。其侵害隐私权行为一般指编纂者未经他人同意,在志书中披露他人与社会公共生活无关的个人信息、个人事务以及其他私生活情况,给他人造成损害的行为。
  (二)如何处理隐私权与秉笔直书之间的矛盾
  志书记载史实,要求全面和客观,“善恶并书”已成共识。而基于隐私权的考量,则要求避免记载某些事情,尤其是负面信息。如此,两则之间就形成一定矛盾。这可从如下方面去协调和处理:首先,历史的发展过程,必然是正反力量冲突、交织的过程,这要求志书不能只记正面史实和人物,而不顾反面、负面人物及其事例。否则,有违存真求实原则。其次,可能涉及个人隐私的内容,宜遵循以下原则作适当处理:
  一是公开原则。记录从公知领域获得的个人信息,不会构成侵权。公知领域的范围,一般指党和国家机关公开发布的正式文件、通知、判决书、布告等公开记录,也包括其他来自于公共场所的资料。比如,利用法院公开的判决书,在志书审判部分的案例中直书罪犯姓名及犯罪细节,为如实直书的表现,不是侵权行为。反之,如果违背公开原则,则可能构成侵权。例如,笔者曾在参加某地公安志稿的评审时,发现该志稿采用了数张犯罪嫌疑人指认现场的照片,且嫌疑人体貌特征鲜明。如此做法有侵犯隐私权之嫌。因至指认现场之时,并未进入法院审判阶段,嫌疑人未被判决为罪犯,尚未进入公知领域。
  二是同意原则。志书所记个人信息,如征得当事人同意披露,则不会构成侵权。如有人说:“如果受害人同意他人介入其私生活领域,或者公开其私人信息,这是隐私权人行使权利、处分其隐私,法律自无不可,故在其同意的限度内,他人的干涉不构成对其隐私权的侵害。”(4)在运用这一原则时,需注意一点,当事人仅有权放弃自己的隐私,对共同隐私中涉及他人的部分则无处置权。如要入志,就必须征得第三方同意方可。
  三是公共利益需要原则。当个人隐私牵涉到公共利益时,需要作出一定的让步。前文所述有论者赞成将当代“社会影响较大的犯罪分子”列入《皖东人物》征集范围,此原则即是其主要依据。在志书人物传、人物简介等内容中,对于党政官员、社会名人等公众人物的必要的个人信息记录,不会构成侵权。
  四是特殊情况处理。以上原则不适用于未成年人,未成年人是无行为能力或限制行为能力人。如果志书记载涉及未成年人个人信息,应征得其监护人同意。
  二、关于规范承编单位在政区总志编纂中的工作
  考察史志编纂史可知,在编纂史书、一统志或政区总志过程中,史馆或志馆自行承担绝大部分工作量,但要求有关部门及下辖政区收集资料、核实史实、乃至抽调人员协助的情况,也颇为常见。如雍正时,雍正指示史馆会同吏、兵两部对所修律例逐一细查详议。嘉庆时纂修《大清一统志》,命令各地将建置沿革、职官、户口、人物等限期报送国史馆。余绍宋编修《浙江通志》,也曾广泛利用各部门档案资料。
  时至今日,随着政治、经济、文化等各项事业日趋复杂庞大,旧时的修志模式已不合时宜。来新夏先生指出:“编纂新方志……涉及社会科学和自然科学以及各个实际工作部门的业务知识,绝非个别单位和少数人所能胜任。旧时代那种独立‘私修’和延聘少数文人学者‘官修’的做法,在今天是行不通了。”(5)承编单位的作用,是地方志工作机构本身无法替代的。比如,往往只有他们才能掌握、收集本行业大部分资料。可以说,党政机关及某些事业单位、国有企业等大规模参与政区总志的编纂,是新时期修志工作的一个显著特征。此背景之下,如何明确承编单位的职责、发挥他们的作用,便是一个对提高志书质量具有重要意义的课题。根据笔者了解,目前尚存在如下几方面问题:第一,少数单位拒绝承担修志任务。这突出表现在上级派驻本政区的单位上。有的新组建单位会以无历史档案为由加以拒绝。对于存在交叉的内容,不少单位也是“躲”字当头,将任务推给其他相单位。第二,主观上重视不够。有的单位将修志视为额外工作,纯粹以尽快完成任务的观念,随便安排一名办公室工作人员,草草完成应付了事,稿件质量很低。也有的单位在规定上报日期过后迟迟不能交稿,甚至反复催促下仍以各种理由推延。第三,将修志工作行政化。有的单位以“级别高”、“工作重要”等为由,抬高本单位内容在志书中的层次,或主张更多的篇幅,或要求将其内容前移,或更改在纲目中的归属。第四,未能掌握修志规律,修志人员业务水平有待提高。例如,承编单位所收集资料往往具有如下明显的特征:领导多,会议多,正面材料多,行政工作多,普通干部群众稀少,反应存在问题少乃至通常是无,社会性资料不够;又如,所撰志稿往往具有很浓厚的总结色彩。
  面对如上弊端,在执法中首先要区分两类不同性质的问题,一类是行政的、法律的问题,一类是业务的、学术的问题。不同类型的问题,要采用不同的手段和方式加以管理和解决。
  首先,对于拒不承担修志任务或逾期未能完成的,以及拒绝提供有关资料等,要坚决运用行政乃至法律手段加以解决。这在《办法》中可以找到明确依据,主要体现在第四、十一、十二、二十三等条款上。如第十一条规定:“ 县级以上人民政府地方志工作机构可以对有关资料进行查阅、摘抄、复制”。第十二条规定:“ 承担地方志编纂工作的单位,应当明确机构和人员,按照规定的时间和质量要求完成编纂任务。”这需要体现法律贯彻中刚性的一面。
  其次,对于修志业务上的问题,要通过方志专业人员的耐心指导和沟通,使之保质保量按时完成修志任务。这同时也是地方志工作机构履行指导志书编纂之职的体现。有如下几点值得注意:一是要做好任务分配。为志书内容找到合适的承编单位,妥善处理好交叉关系。针对不同的单位性质、不同内容,选择不同的方式。如银行部分,可采取人民银行、银监局牵头、其他各商业银行配合的模式。又如,像保险等一些没有政府主管部门的行业,可找到其行业协会牵头组织,则事半功倍。二是要善于以点带面,推广典型。让先进单位的修志人员现身说法,结合实践谈体会,有时可以收到意想不到的效果。三是要使修志工作日常化。关键是做到人员相对稳定,并与之保持经常性联系。四是安排工作、业务指导一定要作通盘考虑,切忌朝令夕改。否则会让承编单位无所适从,产生抵制情绪,乃至严重挫伤其积极性。
  三、关于地方志资源开发利用
  地方志资源开发利用一直是志界关注的热点问题之一。《办法》涉及此方面主要有两款,第六条第五款规定:县级以上人民政府地方志工作机构履行“组织开发利用地方志资源”职责。第二十条则规定了地方志资源开发利用的途径、方式和服务对象等。具体到实践,最关键还在于如何将规定落实到位。在理念上,需厘清修志与用志的辩证关系。他们是既有联系,又有区别的两件事情。联系体现为互为依存。离开了修志,用志将失去其对象;离开了用志,修志则无以体现其价值。区别体现为它们分属两个不同的领域,大致体现为“求真”与“致用”的差异。“求真”是修志的主要目标,即全面系统地记述一个行政区域自然、政治、经济、文化和社会的历史与现状;“致用”为用志宗旨所在,即将修志成果运用于各个领域。他们有各自的工作目标,受不同的工作规律支配。贯彻《办法》关于地方志资源开发利用的规定,在宏观上可作如下把握:
  (一)要以真实为基础
  用志虽然以能否满足社会需求为主要标准,但仍然受到真实性要求的制约,因为用志同样是严谨、科学的地方志工作的一部分。我们当然可以、而且应当选择那些能够满足服务对象需求的资料,但对这些材料同样要用史志的标准加以判断和衡量,绝不能采用明知不可靠的资料,更不能生造所谓历史事实。关于历史真实对“致用”的制约作用,李文海先生的说法很具代表性:“要充分发挥历史学的社会功能,不论从哪一方面来说,都首先要尊重历史的真实,努力探索历史的真实。任何对历史真实的损害(更不用说对历史的有意曲解甚至伪造了),都必定会败坏历史学的声誉,哪里还谈得到发挥历史学的社会功能呢?”(6)例如,当下不少地方存在争夺、炒作“历史名人”的不良现象,引起有识之士诸多非议。地方志部门对此应持实事求是态度,严守职业道德底线,谨慎参与。尤其对已有定论的史实,更不能盲目“翻案”。
  (二)要做好对象定位
  如果说修志主要以反映地情、记载历史为主要任务,需透过史料探索历史本体,那么用志则主要是开发修志成果服务于社会,需运用史料面对受众。可以说,用志工作越能满足社会需求,社会影响越大,则其价值越高。然而,不同的群体和事由,会有不同的需求,故用志首先要做好对象定位,针对不同需要开发不同产品。如果不做好这一项工作,服务的效果就会打则扣。故朱佳木同志在第四次全国地方志工作会议上的工作报告中提出:“要像开采矿山、探寻宝藏那样,把志书中的内容,根据不同需要、运用各种方法开发出来”。这需做好两项工作,第一是分析不同的群体对地方志的需求是什么;第二是分析什么样的成果能满足他们的需求。定位不同,其成果的内容、形式、载体、文体等,均必须作相应的设计。因为地方志事业是以记载地情的资料性文献著称的,准确、详实的资料是其服务社会的根本所在,故其中最主要的当然是资料的选择问题。例如,若为学者研究提供成果,则要考虑资料的全面性和系统性;若为行政官员施政提供成果,则要考虑资料的针对性和实用性;若为民众获取历史知识提供成果,则要考虑资料的通俗性和趣味性。
  (三)要扩大服务领域
  古代史志的服务对象主要为官方,其次是知识分子,颇为狭窄。民国后,随着史学观念更新和教育普及,这种局面才逐渐改观。然而时至今日,却仍然存在诸多问题,如有学者说“我们的史书虽多,而不为广大人民所知,人民所得到的历史知识,又很少出自史书的记载,二者互不相干,岂不是场悲剧!”(7)当下,格调庸俗低下的“戏说历史”成风,急需一些高质量的历史普及作品以正视听,地方志部门也应发挥自身优势,在此项工作中承担一份责任,将准确的史实通过活泼的形式传递给民众。
  20世纪60、70年代在美国兴起的公共史学可以提供颇佳的借鉴经验。公共史学以服务社会为导向,主要运用历史学的训练技能和研究成果,服务于与历史相关的现实社会各领域。例如,文化资源和历史遗存的保护、开发或宣传,利用史料梳理和考据形成的素养参与企业信息管理,从现实与历史结合角度为政府和企业进行政策分析,为撰写公司史、家族史提供咨询等。全美有近100所高校设置公共历史教育课程,颇具规模。联系到地方志领域,在服务社会方面实际上也有很大的提升空间,这首先需要转变观念,即从以服务政府为主,转向服务于包括政府在内的整个社会;其次要加大应用方志学的研究力度,一定程度上使之成为公共史学的一种。
  (四)要丰富服务方式
  多年以来,志界在探索用志途径方面,获得了很多宝贵的经验,但仍然可以作多方面拓展,特别是那些符合当下政治条件、社会条件和技术条件的比较有生命力的方式。例如,第一,选择一些具有较大现实意义的课题开展研究,是发挥地方志“资治”功能的重要体现。在史学界,这早已被反复提倡。如有学者说:“历史科学为现实服务,是通过史学家的选题来实现的” 。历史学 “应该是从火热的现实需要出发作出的选择,历史研究有明确的目的性。”(8)当今中国正处于转型期,经济、政治、文化、社会诸领域经历着深刻变革,这样的变革也必然会在不同的区域以不同的方式体现出来,从而对施政者提出了新的要求。地方志工作者对此可以利用自身优势,从历史与现实的结合点上选择相关课题进行深入研究,为施政者提供参考成果。第二,基于影视生动的表达方式和较大的受众范围,通过编制和播出影视版志书是实现地方志“教化”功能的有效途径。实践亦证明,其效果相当理想。如《即墨县志》影视版——《话说即墨》在即墨电视台、青岛电视台播出,客服了纸质志书地域性和稀缺性、很难为广大群众所熟知和利用的不足,在社会上引起了强烈的反响,接受群体迅速扩大到所有观看节目的人,达到了史志进入千家万户的效果。(9) 
  注:
(1)崔卓兰等著《地方立法实证研究》,知识产权出版社2007年版,第14页。
(2)沈屮、许文洁著:《隐私权论兼析人格权》,上海人民出版社2010年版,第273-274页。
(3)同上,第180-181页。
(4)马特:《侵犯隐私权责任的构成与抗辩》,载王利明、葛维宝主编:《中美法学前沿对话——人格权法及侵权法专题研究》,中国法制出版社2006年版。
(5)来新夏主编:《方志学概论》,福建人民出版社1983年版,第192页。
(6)李文海:《“求真”才能“致用”》,载《史学月刊》2001年第4期。
(7)王树民:《中国史学史纲要》,中华书局1997年版,第152页。
(8)李振宏:《历史学的理论与方法》,河南大学出版社1999年12月第2版,第133页。
(9)详见山东省情网(www.infobase.gov.cn)。

                                      校对:段愿
                                      发稿:段愿

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